徐江琦
城市管理是城市形象的重要标志，是一个城市开放理念、文明程度、文化品位和社会公德意识的综合体现。近年来，随着义乌城市化进程的加快，国际化程度的加深，对城市管理提出了更高、更严、更新的要求。
一、当前义乌城市管理上存在的问题及成因
义乌经济社会高速发展，城市的负载正在以几十倍的速度在增加，而城市的承载能力却没有明显的提高，以致城市管理方面的问题不断搅动着城市的神经。
(一)当前我市城市管理采取的模式
目前在城市管理领域，我市采用的仍然是“建管合一”的管理体制。2004年，启动了综合行政执法试点工作，将城市管理领域的部分行政执法权进行了划转，形成了规划、建设、执法三个方面相互监督、促进的城市管理格局。此种城市管理模式，管理主体单一，管理分散，手段单一，偏重人治，治理效果取决于领导的重视程度，变动性大。
(二)当前我市城市管理存在的问题
一场连续的风雪使道路两侧的树木受损严重；一次短时间的强降雨使得城市道路多处积水；城市“牛皮癣”泛滥……这些问题的出现，症结主要集中在以下几点：
1、管理体制不顺。
一是政府缺位，没有形成高度集中统一、对城市管理全权负责的领导机构。目前我市的城市管理没有设立相对应的权威性机构，如环卫保洁工作在综合行政执法局，园林绿化、市政公用、户外广告在建设局，路灯管理在供电局等。各单位均是平级部门，各部门各行其事，协调配合不够，管理职能没有充分发挥出来。二是专业部门职能交叉，管理责任主体不明确。三是条块分割造成工作中的矛盾。
2、缺乏长效机制。
由于义乌城市建设的迅速发展，我市的城市管理缺乏系统研究。多年来，游击式、运动式管理成为城市管理的常态。这种管理方式效率低下，根本谈不上对城市的有效管理。
3、法律法规滞后。
城市管理法律法规不健全、不完善的情况普遍存在。许多城市管理工作缺乏法律依据，有些管理规定无法实施操作，这些都造成了城市管理中的执法难。另外城市管理法律法规修订滞后的情况也十分普遍。
4、队伍素质不高。
我市从事城市管理的队伍主要是事业编制，整体素质和专业水平与我市城市管理目标要求存在较大差距。以市环卫处为例，该处目前有管理人员113人，50周岁以上的有31人，占27.43%，大专文化以下的有77人，占总人数的68.14%，其中初中以下学历的有35人，严重滞后于城市管理的需要。
5、认识存在误区。
虽然义乌的综合行政执法试点工作已开展三年多，但在实践中，一些部门领导和管理人员的认识存在误区。一是认为城市环境要搞好，主要是靠建设而不是靠管理，使城市管理一直依附于城市建设。二是认为综合行政执法可以代替行政管理，认为有了行政执法队伍就可以解决城市管理中存在的所有问题，将行政执法等同于城市管理，致使管理部门把所有城市管理中出现的问题统统推给行政执法部门。
6、市场没有充分挖掘。
以物业管理为例，目前，义乌市有较大规模的物业管理公司22家，但没有一个小区实现市场化运作，仍保持按等级收费的办法。这使部分物业管理企业仅限于安全保卫、社区保洁等简单工作，同时以降低服务标准的方法降低成本，造成了收费与服务的恶性循环。物业公司的城市管理服务尚未充分挖掘。
二、城市管理市场化运作的经验借鉴和启示
在市场经济条件下，对城市管理采用市场化运作的方式，有利于转变城市建设与管理中的计划经济模式，为城市管理注入新的动力。
(一)城市管理市场化运作的提出
城市管理市场化运作是把有条件通过市场运作、依靠市场机制消化成本的城市管理职能从政府职能中剥离出去，把有限的财政开支用于强化无法依靠市场消化成本的城市管理职能；城市管理市场化既有政府行为，又有市场机制，“两只手”相互影响，相互补充。
(二)城市管理市场化的必然性
城市管理必然走向市场化，主要原因有：
一是在传统体制中，建管一家，政府垄断经营，缺少竞争，缺乏有效监督；管理机构过于庞大，管理成本高，效率低，服务质量差。
二是城市管理事业虽然具有投资大、回收期长、沉淀成本大的特点，但同时也具有规模效益明显、市场需求广阔、投资回报稳定、政府关心社会关注的特点，对私人投资者具有一定的吸引力。
三是花钱买服务逐渐成为许多人一种自觉的消费意愿。因此，通过引入市场竞争机制，使城市管理与运行机制产业化，既减轻政府负担，又可通过城市管理出效益、出财富，使城市管理的发展空间更大，更具活力。
(三)国外城市管理市场化运作的经验与启示
美国克林顿政府提出把企业精神引入政府的管理，是成功范例之一。克林顿认为，恢复公共机构活力的有效办法是在公营机构导引入竞争机制从而打破传统的政府垄断。为了达到这个目的，克林顿政府首先采取公对公的竞争，如，政府多个部门可以做的一项工作应当鼓励这些部门通过竞争来降低政府的预算开支。其二是公对私的竞争，例如公立机构直接和民营企业竞争。其三是私对私的竞争。1993年至1996年，联邦政府由此节约的施政成本接近3000亿美元。这一成功经验为我们提供了有益的借鉴。
启示一：政府机构改革以社会和市场为导向。强调政府管理和服务应以“市场导向”、“消费者导向”；政府改革要和经济改革的市场化潮流相吻合。
启示二：政府的任务不在于直接管理和控制社会而在于整体指挥和服务社会。政府活动不应以自身能力和资源为导向，而应以社会和公众需要为导向。政府将包揽的社会事务大部分交还给社会，将公共服务事业或一部分职能委托给社会组织管理已成为世界各国行政改革的一大趋势。
启示三：政府应从全能政府向有限政府转变。政府应将那些“管了很多不该管、管不好、管不了的事”交还给社会。政府的优势在于其强制力为后盾，因为它的基础是权力，市场的基础是利润，追求利益最大是它的驱动力，政府缺点是配置资源的有效性有限，而这恰是市场优势所在。
启示四：政府是公共服务的提供者，但不一定是直接的服务者；是规则的制定者和执行的监督者，但不一定是直接地操作者。应该在政府、市场和社会三种力量之间建立起合作伙伴关系，共同管理城市公共事务，提高城市管理效率和效益。
三、我市实施城市管理市场化运作的可行性
(一)我市在实施城市管理市场化运作上具备的条件
城市管理市场化运作，国内正处在尝试阶段，成功案例不多。义乌作为市场经济高度发达的城市，城市建设提升，强县扩权，民间资本提供空间，这些为城市管理市场化提供了发展的空间。
(二)我市在实施城市管理市场化运作上的体制改革
作为国际性商贸城市，义乌应当对接国际，建立现代化的城市管理理念，构建规划、建设、管理、养护、执法相互分离，各司其职，互为制约的城市管理新体系。
1、规划方面。在条件许可的情况下，单独设立规划部门。由规划部门牵头，以城市总体规划为依据，制定市政公用设施建设规划，实行科学、民主决策。
2、建设方面。参照先进城市经验，成立市政府投资建设工程管理中心，负责市政公用设施建设的统一实施，由市建设部门负责监管。
3、管理方面。按“建管分离”的原则，优化整合现有的城市管理职能，设立城市公用管理部门，统一履行与城市管理相关的行政许可和管理职能。
4、养护方面。加快养护单位改制工作，按“管养分离”的原则，对仍属事业单位的市政、路灯、园林和环卫等基层养护站所实行“事改企”改革，使其成为专业养护公司。通过公开竞投取得养护任务，真正实现“以费养事”，以合同关系、经济手段促进养护单位提高管理水平，降低养护成本。
5、执法方面。在前期试点改革的基础上，对其他行政执法处罚权进一步划转。同时将目前由综合行政执法局承担的管理职能进行剥离，由物业等城市管理服务机构实施。实现管理不到位时，通过行政处罚权及时予以纠正；执法不到位时，通过管理的角度进行监督。
6、社区方面。积极探索通过政府“购买服务”、项目管理等多种形式，调动社会组织参与城市管理的积极性。
(三)我市在城市管理市场化运作上可以采取的模式
目前国内外在城市管理领域实施的市场化运作模式有好几种。适合我市城市管理实际的，具有实际意义的，笔者认为有以下三种：
1、BOT(建设-运营-移交)模式
BOT模式是指政府与投资者签订合同，由投资者建设城市环境基础设施，在合同期内拥有、运营、管理和维护该设施，合同期满后，投资者将运营良好的城市基础设施无偿移交给政府。通过这种模式，可以很好地解决义乌停车难问题。
2、BOST(建设-营运-补贴-移交)模式
BOST模式是指将基础设施的运营、维护等管理权进行公开招标，这类模式设计的往往是公益性、不以追求利润为目的，由政府提供一定的补贴。这种模式一般适用于环卫保洁、园林绿化等城市基础性服务。政府在完成基础设施的建设后，通过市场化运作，由政府出资购买服务，并进行监督管理，通过承包的方式，引入竞争，将管理和养护等分离，节约成本，提升效能。
3、用户或社区自助模式
社区可以以合同约定的形式，由物业公司提供13项服务，协助综合行政执法进行城市管理，协助街道进行市容专项整治等。通过政府、社区、居民按一定比例，共同出资向企业购买社会服务，实现管理与执法的分开。
(四)我市在城市管理市场化运作中需要完善的措施
就目前我市的状况，为全面推进城市管理市场化运作的开展，需要尽快完善配套的政策措施有：
深化企业改制。以政企分离作为改革的关键，做好“事改企”工作，从根本上改变以往城市管理单位政企合一的状况。
做好市场培育。政府要对改制后的管理单位继续给予政策扶持，推动其成长。政府要制定逐步开放城市管理市场的计划，精心培育更多的市场主题，遵循市场经济规律，把城市管理中的市场化经营引上健康有序的轨道。
加强政府监管。政府依据法律法规对管理企业的市场准入、价格决定、产品质量和服务条件施加干预，对管理情况进行监管、指导和处罚。保证企业生产运营的可持续性，实现资源高效配置，提供高质量服务。
搭建数字平台。城市管理市场化必须依托于数字平台的搭建。及时进行信息交换，有利于规划部门的决策，建设部门的监管，管理部门的监督，维护部门的修缮，执法部门的处罚，使之成为有机的整体，并能相辅相成，提高效能。
(五)我市在城市管理市场化运作中应当注意的问题
1、明确经营主体
城市公共资源的内涵非常丰富，主要是由政府长期投资建设所形成的市政公用设施等有形资产及以其为载体的无形资产。由于城市公共资源分布在整个城区、涉及管理部门较多，政府必须明确一个强有力的部门来统筹开发经营活动，以保证集中收益，专项用于城市管理。
2、正确处理好经营与管理的关系
城市公共资源开发利用和城市管理是辩证统一的关系。只有管理好城市，才能提升城市公共资源的价值；反过来，开发利用好城市公共资源，也能为进一步提高城市管理水平提供坚实的保障。因此，在城市公共资源开发利用中，要警惕只收费不管理等掠夺性经营倾向。
城市管理要按市场经济体制的要求，结合城市的具体情况，有计划、有步骤、积极稳妥地推进城市管理市场化，建立统一开放、竞争有序的城市管理市场体系和运行机制。(作者单位：市综合行政执法局) |
