| 优化发展空间 以新理念开展新一轮土地利用规划修编工作 |
| ——市国土资源局课题调研报告(二) |
| www.yiwu.gov.cn 2008年06月10日 来源：义乌商报 | |
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一、当前土地利用总体规划面临的形势和存在的问题
(一)面临的形势分析
随着我市国际性商贸城市建设步伐的快速推进，城市框架的进一步拉开，城市功能的更加完善，建设规模不断扩大。按照土地利用总体规划确定的基本农田保护任务和建设用地规模，我市又面临无法如数落实基本农田保护任务和发展空间不足的情况。据调查分析，我市近三年还需调减基本农田8万亩左右。
(二)存在的主要问题
1、规划编制问题
(1)先天不足。由于上级下达的各项规划控制指标尤其是基本农田保护任务和建设占用耕地指标，不是按经济发展情况和耕地质量来分配，而是按耕地数量比例来确定，这样造成经济发达地区建设占用耕地指标偏紧，基本农田保护率偏高，且指标类型不尽合理。同时，由于我市近几年经济快速发展，建设占用耕地量较大，虽然我市已通过“易地代保”调减基本农田5万亩，但还不能满足我市发展建设的需要。
(2)后天不足。
一是土地利用宏观研究和特色研究欠缺。在编制土地利用总体规划时，注重上级下达指标分解和落实，忽视土地利用宏观研究和特色研究，使规划缺乏超前性和个性。
二是规划基数和图件的准确性欠强。由于多种因素的影响，我市调查基础数据和图件的准确性欠强。由于经济发展迅速，土地利用变更较多，土地利用变更调查没有及时地反应在图件上，使得图、数、实地在同一时点不能完全相符，影响规划的成果。
三是对合理确定规划城镇建设用地规模缺乏科学性分析。在确定城镇建设用地规模时，由于缺乏科学性分析，城镇规模不能完全与经济发展的需求相协调。有些地方城镇规模偏大，城镇规模的急剧扩张导致大量农用地被占用，同时，带来了一些其它问题，如土地闲置、不合理开发建设等。
四是忽视对耕地以外的其它农用地的统筹安排和土地利用集约效益的分析。在编制土地利用总体规划时，虽然突出了保护耕地的重点，但也忽视了耕地以外的其它农用地的统筹安排，不能很好体现“总体”二字。对土地利用规划，只是在现状基础上作简单地需求预测分析，未从土地利用集约效益角度进行分析，来合理安排用地。
五是忽视规划的公众参与。长期以来，我们的规划中都没有重视公众的参与。国外许多地方规划中都十分重视公众参与，有些地方甚至在立法中就明确规定将公众参与列入听证程序。土地利用规划的目标是实现土地资源的可持续利用与发展。同时，它也直接涉及到公民的切身利益。随着人民生活水平和思想素质的提高，人们比以往任何时候都更加关心自己生活的空间，关心它的未来发展。公众是土地利用规划的直接受益者，听取公众的意见有助于增强规划的科学性和可操作性。
2、规划实施中的主要问题
(1)用地布局不合理。由于规划没能很好地与经济社会发展、产业结构布局相结合，从而出现经济发展快的地区要建设发展却用地空间不足，经济发展慢的地区没有能力建设而用地空间较大，造成用地空间布局与经济发展不相适应。
(2)指标数量分配不合理。一是规划指标分配不合理。在考虑规划指标时，需从经济社会发展状况、土地资源的数量和质量等综合分析，以便达到既不影响经济社会发展，又能确保粮食生产能力；二是用地指标分配不合理。在用地指标分配时，需考虑经济社会发展速度，不能一刀切，以满足经济社会快速发展地区的建设需要。
(3)规划管理缺乏弹性。根据法律规定，土地利用总体规划一经批准，必须严格遵守，虽然对实行土地用途管制，切实保护耕地起到了积极作用，但城市的建设和经济的发展日新月异，对土地的利用方式也要求跟上新形势的步伐，而现行的土地利用总体规划管理缺乏弹性，势必不能满足城市建设和经济发展的需要。
二、新一轮土地利用总体规划修编的创新研究
(一)关于规划思路的思考
1、从“静态规划”向“动态规划”转变的必要。
长期以来，土地利用总体规划基本上属于“静态规划”的范畴。其实土地利用总体规划既是一个成果，更是一个过程，是动态的、滚动的系统。随着经济社会的发展，产业结构的调整，土地使用类型、空间分布也发生了较快地变化，土地利用总体规划就不可能一成不变。这就要求在编制土地利用总体规划时在总的指导原则不变的前提下，对指标确定一个合理的弹性范围，以利于规划实施的管理。同时，规划应根据反馈的信息和社会经济的发展情况，作相应修改和补充，以利于土地利用总体规划的动态指导性和现实性。因而，土地利用总体规划由“静态规划”向“动态规划”转变很有必要。
2、从“分配式规划”向“空间规划”转变的必要。
由于现行的土地利用总体规划是一种“指标+分区”的“分配式规划”，对处理好土地的数量控制和布局控制的关系起到了积极作用。而土地作为一种生产要素，具有其特殊的经济区位意义，即具有“空间性”，这就要求组织土地利用时，必须按照土地利用的特点来选择相应的空间区位，保证土地资源得到合理利用，获得最大的经济效益。因此，土地利用总体规划从“分配式规划”向“空间规划”转变很有现实意义。
(二)关于规划指导思想的思考
1、实现从保证粮食生产总量向保护粮食生产能力的转变，积极寻求保障粮食生产能力的多种途径。一是拓展耕地保护对象，扩大耕地内涵。将一些优质园地通过完善农业生产基础设施后作为耕地来保护；二是提高耕地质量，增强耕地的粮食生产能力。通过土地开发整理复垦、土地改良等手段，增加耕地面积，进一步完善农业生产基础设施，来提高耕地的粮食生产能力。
2、加大对土地生态环境的保护。随着经济社会的发展，人们在追求富足生活的同时，会越来越重视赖以生存的生态环境的质量，因此，在编制土地利用总体规划时，加大对土地生态环境的保护，在保持良好的生态环境的条件下促进土地利用的合理化。
3、在加强土地保护的同时，注重提高土地集约利用水平，真正实现土地利用方式的转变。由粗放式的、以外延扩大为主的用地方式向集约式的、以内涵发展为主的用地方式转变。
(三)关于增强规划弹性和可操作性的思考
1、安排建设用地弹性发展区。随着经济社会的快速发展，对发展所需的建设用地的数量很难确定，安排建设用地弹性发展区，既能使规划得到实施，又能确保经济发展所需的用地空间；既拓展了经济发展所需的用地空间，又促进了土地资源合理有效地配置。
2、在指标分配上，留有一定的机动。由于规划中存在着许多不确定因素，在指标分配上，留有一定的机动，以解决难预料建设所需用地需要。
3、制定较为灵活的用途管制规则实施细则。
4、增强特色分析和公众参与。既体现了规划的个性和“以人为本”的思想，又使规划编制得更完善，增强规划的可操作性，便于规划的实施。
三、初探土地利用详细规划的编制和管理
(一)土地利用详细规划的定位
土地利用详细规划既要体现土地资源的可持续利用，保障经济、社会、环境协调发展，又能合理安排各业用地需求，同时，具有弹性、前瞻性、可操性和详细规划的个性，使详细规划既维护总体规划的权威性，又有一定的灵活性。
(二)土地利用详细规划的内容
土地利用详细规划的内容需包括：城镇用地(工业区用地)规划、农村居民点用地规划、交通运输用地规划、水利工程用地规划、耕地规划、林地规划、水域规划、旅游地规划等。
(三)土地利用详细规划的实施管理
要把土地利用详细规划落到实处，主要应采取的措施：一是丰富土地利用计划内容，加强土地利用计划管理；二是协调好各部门之间的关系；三是加强土地利用动态监测和信息反馈工作；四是定期修编详细规划，对详细规划进行修改补充；五是定期或不定期地检查详细规划实施情况，将详细规划实施作为总体规划实施情况的监督检查的主要内容；六是开展检查评比，制定奖惩措施。 |
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