一、义乌市征地制度改革的基本实践
1、出台“区片综合价”政策，理顺征地工作管理体制。根据省政府[2002]27号和省国土资源厅[2003]21号文件的精神，我市于2003年出台了《义乌市征用土地“区片综合价”暂行规定》。进一步重申实行国家建设用地征用由市人民政府统一征地，征地工作由市国土资源局负责实施，其他任何单位、组织、团体或个人均不得直接征用农村集体土地。
2、规范征地实施程序，提高依法行政水平。我市严格执行国务院关于征地报批前的“告知、确认、听证”程序规定，依法维护被征地农民的知情权、参于权和监督权，征地具体操作程序为：(1)受理。用地单位提供立项文件、规划许可证、征地红线图、规划平面图、用地预审意见等相关资料提出申请，审查后符合条件的市统一征地事务所予以受理，发出书面受理通知书及缴款通知书。收到征地款项后交给相关工作人员办理。(2)告示。会同镇(街)组织召开被征地村两委会，村民代表大会等，告知拟征土地的范围、数量及补偿政策标准等。(3)登记。组织技术人员及被征地集体组织相关人员进行实地勘界，开展土地权属调查，地类认定，地上附着物清点、面积测算等技术性、事务性工作。(4)测算。按法律、政策规定测算征地补偿各项费用。(5)协商。与被征地集体组织具体协商征地事宜，达成共同意向，签订征地协议书，村民代表意见书，征地调查表等。(6)编制。编制土地征收方案和补偿安置方案。(7)听证。将上述两个方案送达被征地集体组织，告知听证权利，如提出听证，则组织开展听证。(8)报批。依法定权限组织材料上报审批。(9)公告。经依法批准后，由市人民政府将土地征用方案和补偿安置方案合并予以公告。(10)交付。将征地补偿费用支付给村集体组织，由村集体组织负责将补偿费用发放到被征地农户，清表并交付土地。
3、建立征地调节资金，确保补偿及时全额到位。2003年，我市从历年土地出让金收入中一次性筹集5000万元作为征地调节资金的启动资金，此后每年从土地出让金中提取5%充实资金。征地调节资金主要用于统一垫付征地补偿费，确保征地补偿费用及时足额到位。用于被征地农民参加基本生活保障的补助，也可用于被征地农民劳动技能培训的经费补助。
4、多种形式妥善安置，解除失地农民后顾之忧。
(1)建立被征地农村居民养老保障制度。市域范围内因城市拓展、道路、网络、市场建设、工业园区开发等征用土地后，人均耕地不足0.2亩的村集体经济组织或集体经济组织成员，均可参加被征地农民养老保障。
(2)完善农村医疗保险制度。我市正在积极开展建立农村医疗保险工作，现已出台了《义乌市城乡居民大病医疗保险管理实施细则》，对凡已参加被征地农村居民养老保险的农民，参加城乡居民大病医疗保险的，其个人缴费部分(36元/年)由市财政统一按参加小额医疗保险的额度给予补助，更大程度地为被征地农民提供医疗保障，解决征地农民因病致贫、因病返贫问题。我市还提倡鼓励失地农民参加人寿养老保险，统一由村集体投保，本金归村集体所有，以分红支付土地被征用农民的养老金，确保失地农民养老基金的安全增值，将投资收益最大限度地回报给失地农民。
(3)实行留地安置。为妥善解决被征地农民的生活保障，对70%以上土地被征用的行政村，在落实货币安置、养老保险并按国家和省规定的人均用地标准预留必要的旧村改造(新社区建设)用地的同时，实行留地安置政策，安排一定标准的商服综合用地。另外我市在加快城乡一体化和新农村建设过程中，积极引导和做好被征地集体的村镇建设规划，结合全市社区布局规划进行有效整合，使之改造成为现代化的城市社区，使农民住宅的利用价值大大提升，为农民带来了经济实惠。
(4)多渠道拓展就业安置。一是鼓励支持用地单位和企业把合适的工作岗位优先安排给被征地农民。我市专门设立“城乡统筹就业奖”。二是加强失地农民的劳动技能培训。我市在近5年内投入5000多万元，对全市经商者、企业管理人员和农村劳动力全面进行免费培训。
二、我市征地制度改革的困惑
1、土地征收目的合法性审查没有纳入程序中。土地征收目的必须合法，必须是为了公共利益需要才能征收土地。这是国际上通行的原则，我国宪法也已经予以修正明确。但这一原则在当前的土地征收过程中却没能得到很好的贯彻。一方面，我国对公共利益的界定不够明确；另一方面，公共利益在程序上没有保障，审批程序中没有征地目的合法性的审查这一环节。
2、土地征收的程序与征地报批的要求相矛盾。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：国家征收(用)土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收(用)土地的所有权人，使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记手续。法律已明确规定，征地必须依法批准后方可实施。但在土地征收(用)报批件的要求上，征地协议书、调查表、村民代表意见单等作为必备件上报，这势必造成土地征收(用)尚未报批，而征地其实已在具体实施的矛盾。
3、对被征地农民的行政救济措施不足。根据《中华人民共和国土地管理法》及其《实施条例》，被征地者在补偿标准等方面存在争议的，由县级以上人民政府协调。协调不成，由批准征地的人民政府裁决。现行的法律法规没有规定被征地者向合法机关获得救济的权利。
4、征地补偿安置费分配比较混乱。征地费分配方式多种多样，五花八门。在分配比例上，有的全额到户，有的部份到户，留村集体的比例也各不相同；在发放时间上，有的一次性发放，有的分若干年；在发放标准上，有的按人口发放，有的按征地土地面积分配，即使按照常住人口分配，也涉及到有田无户口的、有户口无田的、无田也无户口的，还涉及留地出入户口、农嫁女等等问题，情况比较复杂，时常发生纠纷，引发群众信访不断。
5、区片综合地价政策存在一定缺陷。一是建立征地区片综合地价后，虽然解决了“同地不同价”的问题，却没有完全反映出土地所在地区经济发展水平、土地市场交易价格、人均耕地面积等影响地价的因素。二是乡镇(街道)、农村行政区域的不规则性，出现了征地补偿同区位不同价的问题。
三、深化我市征地制度改革的对策
1、设立土地征收(用)目的合法性审查，强化依法行政。我国宪法规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定，对土地实行征收或征用并给予补偿”。这说明公共利益的需要是合法征收土地的前提。因此应当明确规定，对需实施土地征收(用)的项目，在用地预审时，应增加土地征收(用)目的合法性审查。
在我国“公共利益”一般是指国家为了进行社会、经济、文化、国防建设以及兴办公共事业需要的利益，但这样讲比较笼统，实际难以操作，在现阶段要进行细分也存在一定的难度。但还是可以将“公共利益”界定作原则性的规定，并列举出主要的几大类，如：(1)政府机关及社会团体用地；(2)国防及军事用地；(3)国家扶持的能源、交通、水利、环保用地；(4)公共设施用地；(5)国家重点工程用地；(6)公益及福利事业用地；(7)教育及科研用地；(8)其他公认或法院裁定的公共利益用地等。
2、建立征地仲裁机制，及时解决征地纠纷问题。随着市场经济的发展和农民法律意识、维权意识的提高，由于征地引发的矛盾和纠纷越来越多。按照目前的法律规定，对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调，协调不成的，按批准征收(用)土地的人民政府裁决。事实上，县级政府往往是征地的一方，而目前有征地批准权的只有国务院和省两级政府，难以解决这么多的争议纠纷。而一旦进入司法程序，既费时又费力，土地征收者和被征收者都不能认可。因此，应当考虑建立仲裁机制，通过法律授权给更合适的机构进行征地纠纷仲裁，减少行政成本。
3、推进征地相关制度改革，确保新的征地制度实施到位。深化征地制度改革，必须优化征地政策环境。一是要加强征地相关政策、征地进展动态的公示和宣传，做到家喻户晓，人人皆知。二是要严格执行建设用地定额与控制指标制度。三是要建立农民合作组织，提高被征地农民的谈判地位。我国农民人数最多，但谈判地位却最低，能够代表农民说话的群体力量比较单薄。国外经验表明，建立农民组织是提高农民谈判地位的有效途径。
4、完善征地费使用、分配、管理指导意见，加大征地费监管力度。针对目前征地费分配管理、使用中存在问题，认真开展调查研究，制订出更加具体、合理、可操作的指导性意见。特别是要以完善民主理财为核心的一整套监督机制，实行民主理财制度、村务公开制度和审计监督机制，加强村级财务监管，加大对随意挪用侵占征地费用等违法违纪行为的惩治力度，使补偿费分配、管理、使用工作逐步走上制度化、规范化轨道，减少由此产生的群众矛盾，维护社会稳定。 |
